企业内部控制制度从本质上讲属于企业内部管理范畴。在构建社会主义市场经济体制进程中，我国由政府部门主导建立了一系列加强内控制度建设的法律制度，并以此为依据对企业进行规范性指导和强制性监管．目的在于防范风险和控制舞弊。这些以会H-控制为基本支撑的监管制度逐步融合相关监管制度，初步形成以风险控制为基本目标的综合性监管体系。财政部门实施的会H-监督。主要通过实施对企业的会计信息质量检查和对会计师事务所的行政监督，督导落实并反馈完善财会法规制度， 进而推进企业建立健全内控制度体系。

一、会计监督推进内控制度建设的基本历程

改革开放以来， 会计监督为推进内控制度建设已经发挥并将继续发挥重要的促进作,EIEJ。剖析内控制度的总体发展历程。会计监督主要分三个阶段推进内控制度建设。

(一)实施财政驻厂员制度和开展财税大检查，重点推进落实《会计基础Y 作规范》等相关制度。财政驻厂员不仅负责审核审批国有企业的财政财务事项，监督检查财会制度和财税政策执行情况， 而且还参与研究企业的重大经营管理事项和内部管理制度，促进企业转换经营机制和完善内部管理。从1985年起连续13年开展的财务税收物价大检查。不仅查处违纪问题2044亿元。上缴财政资金1331亿元，而且有力地推进了企业逐步强4t=以财务与会计212作为中心的内部管理。期间，以财政部1996 年制定印发的《会计基础工作规范》为标志，财政部门进一步加大了对内控制度建设的指导与监管，要求企业建立起规范的内部牵制、内部稽核等内控制度，强调要对其贯彻执行情况实施监督检查。

(二)实施会计信息质量检查，重点推进落实新《会计法》等相关制度。1999 年修订实施的《会计法》，明确提出要建立内部监督、社会监督和国家监督“三位一体”的会计监督体系，突出强调要规范会计行为，完善内控制度，促进企业全方位提高管理水平和经济效益。

同年， 财政部门正式启动会计信息质量检查和会计师事务所执业质量检查．并逐步将企业内控制度建设与执行情况作为会计监督的重要内容。尤其是在《财政部关于开展2001年会计信息质量检查的通知》中，突出强调对企事业单位要重点检查“是否按规定建立并实施内部控制制度”．对会H-师事务所检查要重点检查“是否审查了企业内部控制制度”。期间，对于企业落实财政部制定的《内部会计控制规范— — 基本规范》和7个具体规范的情况．也逐步纳入监督检查范围。据统计，自1999年以来的9 年间，财政部组织开展的会计信息质量检查就涉及1344 户企业， 查出违规问题达1300 多亿元；检查了138家会计师事务所．已对59 家事务所和107 名注册会计师进行了处理处罚； 连续发布14期《会计信息质量检查公告》，及时向社会披露查处的问题。通过十年的会H-信息质量检查，会计监督已逐步延伸并覆盖到企业的内控制度领域，也卓有成效地促进企业强化内控制度建设。

(三)实施对会计师事务所的行政监督。全面推进落实内控制度规范。2006年，财政部制定的《会H-师事务所监督检查工作规程》明确了财政部门的职责分212和监管重点；随后，财政部联合证监会制发的《关于会计师事务所从事证券、期货相关业务有关问题的通知》，在第六条中明确规定“财政部、证监会依法对具有证券资格的会H-师事务所从事证券业务的情况进行监督检查。”并且在第七条中明确强调监管范围包括“财务报表审H-、净资产验证、实收资本(股本)的审验、盈利预测审核、内部控制制度审核等业务。”以此为基础，财政部于2009年制定了《财政部关于进一步做好证券资格会计师事务所行政监督的通知》，授权财政部驻各地专员办履行行政监督职责，强调要通过实施规范化、制度化的行政监督并延伸检查被审计单位，全面提高对国有大中型企业、上市公司、金融机构等重点企业监管的及时性和有效性。提升会*-k监管的威慑力和覆盖面．推进企业强化内部管理与内部控制。目前，这项监管工作正在全国范围内扎实有序地实施。

二、财政监督推进内控制度建设的基本模式

构建企业内控制度体制， 企业的内生动力是关键因素，但是外部监管的推动促进作用也不可或缺。再今后的工作实践中，会计监督应坚持对会H-师事务所行政监督和对企业会计信息质量检查“双轮驱动”。以促进实施《企业内部控制基本规范》为目标，通过创新监督方式和优化监督模式，推进企业建立健全内部控制制度规范体系。

(一)突出会计监督的基本目标。经过各级政府监管部门共同协商研究，通351：对各类监管需要的系统整合，2008年5 月，财政部会同证监会、审计署、银监会、保监会联合制定印发了《企业内部控制基本规范》，要求企业要求内部控制的有效性进行自我评价并对外披露，还要聘请会H-师事务所对内部控制有效性进行审计鉴证。剖析《企业内部控制基本规范》的五项目标，有三项目标属于会H-监督范围，即“财务报告及管理信息的真实、可靠与完整”、“资产的安全完整”、“遵循国家法律法规和有关监管要求”。因此。从履行工作职责上讲，财政部门应紧紧嗣绕促进落实《企业内部控制基本规范》，进一步强化会H-监督。

(二)优化会计监督的基本方式。重点是要实现从过去以检查企业人手为主、随意性大、覆盖面小的监督方式，向今后以检查会计师事务所人手为主、监督工作日常化、监督对象具体化、监督职责明晰化的基本方式转变，提高会计监督工作的及时性和有效性．拓展会计监督的威慑力和覆盖面，提升监督层次和成效。具体到财政部驻各地专员办而言，就是要按照《关于进一步做好证券资格会H-师事务所行政监督212作的通知》要求，一方面，要实施“对证券资格事务所的所有审计,Ak务进行全面监督，重点关注国有企业、上市公司、金融保险等具有重要影响以及具有较高审计风险的审计业务，并有针对性地选取被审计单位开展延伸。”另一方面．要“在本行政区域内开展会H-信息质量检查，可直接选择企,进行检查。检查企业后再对出具审计报告的会计师事务所进行延伸检查”，通过健全这种“双向驱动”的会计监督基本模式。既可以构建起对事务所执业质量检查与会计信息质量检查协调配合的长效监管212作机制． 也可以有序高效地确认会计师事务所的审计责任和被审计单位的会计责任， 进而全方位促进企业提高内部控制水平。

(三)突出会计监督的基本特色。对于财政部驻各地专员办来讲，着重要突出“五化”：一是监督目标明确化。就是开展会计监督工作要以强化对证券资格事务所行政监督为主要任务，通过对会计师事务所的行政监管辐射延伸到对国有大中型企业、上市公司、金融保险等重点企,Ak实施会计信息质量检查，进而构建起会计监督网络体系。二是监督职责明~074g ，就是要按照职责分工对全国60多家证券资格事务所总所进行监管．按照属地原则对所有事务所的分所实施就地监管。进而实现从单纯的事后检查向全过程动态监管转变。三是监督方式日常化，就是要将对事务所的监管重心从过去的专项检查为主向日常监管转变，实施经常性、连续性监管。四是监督检查制度化．就是对于分工负责监管的会计师事务所。原则上每3年至少检查一次．并且要按照即将出台的监督检查配套措施、操作规程和检查手册有序实施。五是监督行为规范化．就是必须按照严格执法、依法行政的基本原则实施会计监督．充分维护被监督单位的合法权益。

三、会计监督推进内控制度建设的基本任务

建立健全内控制度体系是一项艰巨复杂的系统工程，在新的发展形势下．会计监督要更加积极地融入对内控制度的综合监管体系之中，既要科学有序实施会计监督，也应着重从三个方面充分发挥职能作用，更加有效地推进企业构建内部控制制度规范体系。

(一)增强会计监督的主动性。按照工作规划，企业内部控制制度规范体系应于2011年正式在上市公司全面实施，在此之前财政部还要牵头制定出与《企业内部控制基本规范》相配套的应用指引、评N-指引、审计指引， 以及具有解释性和操作指南性的内部控制操作手续。这就从客观上需要财政部门对会计监督情况进行系统性总结、梳理和剖析，尤其是要根据监督检查会计师事务所和开展会计信息质量检查情况。重点围绕评价指引、审计指引两大方面，积极提出有建设性的意见和建议，配合制定和完善内部控制制度规范体系。与此同时，还应根据会H-监督掌握的第一手资料，主动调查研究， 及时分析内部控制制度规范体系的贯彻实施成效，剖析存在的问题并提出改进建议，以此不断修订完善内部控制制度规范体系。

(二)突出会计监督的针对性。主要是在会计监督进程中，重点关注内控制度贯彻实施情况：一方面，在对会计师事务所审计业务进行监督检查时．要重点检查其落实、执行审计指引的情况，提高其对被审计单位内控制度有效性审H-鉴证的客观性和公允性； 另一方面，在对被审计单位延伸检查或直接实施会计信息质量检查时， 要重点检查企业落实、执行评价指引的情况，促进企业董事会和管理层对内部控制有效性的自我评价规范、客观，并且在公司年报中如实披露年度自我评价报告。

(三)提升会计监督的有效性。内控制度规范体系是多个政府监管部门共同参与研究制定的外部监管制度体系，制定《企业内部控制基本规范》就涉及财政部、证监会、审计署、银监会、保监会等五个部门，2006 年成立的企业内部控制标准委员会则由包括国资委在内的6个部门联合组成。因此在贯彻实施进程中，既要坚持各司其职、各负其责．又要坚持密切配合、联动监管，财政部门作为财会工作和会计监督的主管部门．更应该发挥牵头作用， 主动加强与各职能部门的沟通协调，整合监管资源，增强监管合力，积极构建对内控制度的联动监管机制，共同推进企业内部控制制度规范体系建设。

来源/：李元成《财政监督》2010（4）