职工档案规章制度建设又是档案行政管理部门贯彻以人为本思想，落实科学发展观的具体体现。人民群众不仅是档案记录的主体，也是档案行政管理部门服务的落脚点。近年来，哈尔滨市档案局先后制定并提请市人大，市政府出台了一系列规范职工档案的地方法规和政府规章，体现了以人为本理念，符合关注民生、服务民生、服务和谐社会建设的时代要求。

地方职工档案规章制度建设的实践与社会效应

    在计划经济时代，立法侧重于维护国家利益，而不注重或者说忽略对公众合法利益的维护。2003年哈尔滨市档案局在市委、市人大和市政府的关心和重视下，经过大量地调查研究，广泛听取各方意见，历经数十次修改，起草制定了哈尔滨市档案管理条例》(以下简称《条例》)，并于6月经市人大常委会审议通过，经省人大常委会审议批准，颁布出台了《条例 。 条例)共34条，是哈尔滨市第一部规范全市档案和档案工作的地方性法规。 条例 中的一个创新点是从法规上予以明确了职工档案丢失、损毁可以补救问题，即《条例》第二十条：“机关、团体、企业事业单位和其他组织人事档案发生丢失、损毁的，有关单位应当及时采取补救措施。补救材料由市人民政府指定的市级行政管理部门予以认定或者批准。具体认定办法由市人民政府另行制定。经认定的补救材料与原档案具有同等的法律效力。”

    2005年，根据《条例》授权，为了解决职工因档案丢失、损毁无法办理养老保险、医疗保险、社会低保以及职工在改制中无法享受经济补偿、相关福利待遇、人员流转等社会实际问题，哈市档案局与市劳动局共同起草制定了哈尔滨市企业职工档案丢失损毁补办认定办法》(以下简称 补救认定办法》)。该补救认定办法》确定了责任单位，明确了补办认定程序和要求，规定了相应的法律责任，体现了政府保护职工切身利益，为群众办实事的宗旨。市人事局和市劳动局依据《补救认定办法》又相继制定出台了《哈尔滨市非企业人员人事档案补办认定实施细则》、哈尔滨市未参加基本养老保险统筹已经没有生产经营能力且无力缴纳基本养老保险的城镇集体企业退休人员发放生活费工作的实施办法。

截止到2009年，市劳动局依据补救认定办法》为760名职工补办档案、为1026名职工认定档案，解决了因无档案或档案不完整无法办理养老保险、医疗保险等问题；依据Ⅸ哈尔滨市未参加基本养老保险统筹已经没有生产经营能力且无力缴纳基本养老保险的城镇集体企业退休人员发放生活费工作的实施办法为9800余名退休人员认定档案，解决了社会最低保障、享受补助等问题；市人事局依据《哈尔滨市非企业人员人事档案补办认定实施细则为9名职工补办档案为30名职工认定档案，解决了流动人员流转、自主择业等问题。在这些补办认定档案人群中，下岗失业职工占80％以上，通过补力认定档案，解决了下岗失业职工最基本生存问题，有效维护了社会稳定，促进了和谐社会建设。

近几年，随着企业改革的深入、人员的频繁流动和老职工退休事务的增加，对职工档案管理的重视程度更加弱化，职工档案无人问津，乱扔乱放，甚至丢失。目前，哈市除机关、少数国家大型骨干企业、事业单位的职工档案实行规范化管理外，多数用人单位的职工档案工作是分散管理的。好一点的用人单位将职工档案放到人事劳资部门管理，差—点的用人单位将职工档案放到业务管理部门保管，更为严重的用人单位将职工档案放到人事劳资人员家中或者单位领导手中。有的企业负责人为达到控制职工的目的，扣押档案不给，使职工办不成调动手续，一些改制破产企业的职工档案随意更改，档案年龄前后不一致，出现多个参加工作时间，个人经历前后记录不完整、不准确等。这样的管理方式，有悖于国家关于职工档案管理的规定，给职工档案管理工作带来许多麻烦，影响了档案管理的严肃性，侵害了职工个人利益，不利于促进劳动力合理有序流动，建设科学、规范的劳动力市场。职工档案问题就是民生问题。2007年，在解决补救档案丢失这一突出问题后，市档案局经过反思，认为有必要从根本上解决职工档案问题。因此，为进一步明确职工档案管理范围、内容、方式、标准等，以适应经济发展和新型劳动力市场发展的需要，我们起草并提请市政府于2008年出台了 哈尔滨市职工档案管理办法 (以下简称《职工档案办法》)。职工档案办法》对职工变动档案管理的问题做出规定：“职工在劳动合同期限内变动工作单位或者解除(终止)劳动合同的，用人单位应当在30个工作日内将其档案转交其新的用人单位或者其户籍所在地的档案代管机构。用人单位不得扣押职工档案。用人单位无故扣留职工档案，职工可以到所在地劳动、人事行政部门申请仲裁”。并对对职工档案利用的问题做出规定：“职工个人查阅本人档案，应当凭身份证；用人单位查阅职工档案凭加盖有用人单位公章的介绍信。查阅档案应当申明查阅理由，由档案管理机构根据规定和需要提供档案材料”。可以说，职工档案办法 在立法内容上充分有效地体现了以人为本的理念。

职工档案规章制度建设的原则和工作思路

实践中，我们遵循“实践需要、条件成熟、特色鲜明、重点突出、切实管用”的立法原则，并以此确定了工作思路：一是体现立法的可操作性。地方法规的精髓在于根据国家和有关上位法律、法规的精神对其进行补充和细化，条文尽量做到明确具体、简明扼要、备而不繁、切合实际。如：人事档案移交问题。档案法 、《企业职工档案管理工作规定》对企业事业单位终止人事档案移交工作没有做出规定，我们在制定 条例 时，提出了“企业事业单位终止，其人事档案应当移交给人事或者社会劳动保障部门保管”的规定。地方立法不是“宜粗不宜细”而是“宜细不宜粗”，尽可能对规范的事项做出明确、具体的规定，确保地方档案法规有较强的操作性。

二是力求立法的创制性。对没有规定而实践中急需做出规定的事项做出规定，是体现地方立法创制功能的一项重要内容。在制定地方法规时，要着重解决本地区实际存在的需要由法律来调整的，而不是对国家和有关上位法规的简单翻版，要考虑现实需要。如：公民知情权问题。随着市场经济的发展和民主建设的推进，我国公民对社会生活的参与度越来越高，他们受宪法》所保护的知情权和监督权也迫切需要得以实现，而 企业职工档案管理工作规定》中提出“任何个人不得查阅或借用本人及亲属的档案”的规定，显然与当前实际和《宪法》相悖。因此，我们在制定职工档案办法 时，明确“职工个人查阅本人档案，应当凭身份证”这一保障公民知情权、监督权得以实现的档案开放制度。随着政务公开工作全面开展，这一条款的规定在工作中发挥了独特的作用，体现了地方立法的创制性。

三是立足立法的前瞻性。在社会转型、体制转轨的特殊历史阶段，地方立法要正确处理公共利益和公民的合法权益关系，维护最大多数人的最大利益；要正确处理强制与引导的关系，注意发挥法律规范的引导功能；要正确处理立足现实和改革创新的关系，力求不断有所创新。如：职工个人档案的保护问题。《档案法》和企业职工档案管理工作规定》对这一问题没有规定 因此，我们在制定 条例 时，规定对职工个人档案发生丢失、损毁的，要求“有关单位应当及时采取补救措施。补救材料由市人民政府指定的市级行政管理部门予以认定或者批准。经认定的补救材料与原档案具有同等的法律效力”。这一条款与宪法》中强调‘公民的合法权益不受侵犯”精神是一致，彰显了以人为本的思想，体现了地方立法的前瞻性。

四是突出立法的针对性。法律的生命力在于其针对性。地方立法确定立法内容时，必须是客观存在的，不能是主观想象的；必须是反复出现的，不能是偶然发生的；必须是普遍的，不能是个别的。如：补办认定档案材料真实性问题。因这是项新事物，为保证补力定的档案材料真实、可靠，我们在 补办认定办法》中严格规定了补办认定的工作程序。一是要求劳动保障部门建立企业职工档案补办认定程序，并向社会公示，接受社会监督；二是明确在受理申请后，将拟补力定档案材料的职工有关情况在责任单位公示7天以上，充分听取知情人的意见；三是对责任单位以及职工在申请补办认定中的弄虚作假行为，规定了相应的法律责任。这样规定，相形于其他法规、规章保持了自身的独特性，体现了地方立法的针对性。

经过近几年档案规章制度建设的实践和探索，我们虽然对档案立法工作规律有了一定的了解和掌握，但立法所涉及的事项和所选择的角度仍需要引起我们更深层次的理性思考。要充分借助新闻媒体，加强宣传，要拓宽立法项目的来源渠道和起草渠道，要探索建立立法的成本效益分析制度，要扩大立法的公众参与程度，加强立法理论的研究。

来源/：唐文君《中国档案》2010（4）