财政投融资是指以政府信用为基础筹集资金，以实施政府政策且形成固定资产为目的，采取投资(出资、人股等)或融资方式将资金投入企业、单位和个人的政府金融活动。在市场经济条件下，财政投融资已经成为政府财政活动的重要组成部分，是国家进行宏观调控、实施国家财政经济政策、拓宽政府理财领域的一种重要方式。财政投融资作为一项政府行为，与政府投资有着密切的关系，其规模随着政府投资规模的增大而增大，特别是2008年的4万亿中央与地方政府投资(其中中央政府1．18万亿)直接促成了GDP“保八”的实现。2010年3月，湖北省宣布在“十二五”期间投资规模将达l2万亿，7月，海南省宣布投入3．52万亿元建设国际旅游岛，其中未来5年将投入1．2万亿，而这其中有很大一部分是各级地方政府投资。在地方投资需求不断增长的背景下，地方财政投融资平台的数量和融资规模均呈现出飞速发展的趋势。然而，实行分税制改革以来，我国税权过于集中于中央，地方财政孱弱却担任着政府投资的主要角色，因此，作为地方政府投资资金主要来源的地方财政投融资平台，其债务风险问题不得不让我们深思。

一、我国地方财政投融资平台债务风险现状

我国财政投融资起源于20世纪50年代，80年代后才得到较快发展。与西方发达资本主义国家相比，我国的财政投融资制度起步较晚，发展较为滞后，特别是地方财政投融资平台，起步更晚，管理制度、管理体系更加不健全，债务风险现状令人堪忧。

(一)地方投融资平台债务额巨大，偿债压力大

截至2009年底，国家审计署审计调查的l8个省、16个市和36个县“本级政府性债务”余额合计2．79万亿元，其中各级融资平台公司的政府性债务余额共计1．45万亿元，占全年全国财政总收入的21．17％。这些审计调查的地区共有各级融资平台公司307家，其地方财政投融资平台债务分别占省、市、县本级政府性债务总额的44．07％ 、71．36％ 和78．05％。南此可见，地方财政投融资平台的债务规模已经相当巨大，成为地方政府的沉重负担。大部分地方财政投融资平台公司，是政府给予划拨土地、股权、归费等资产，包装出一个从资产和现金流上可以达到融资标准，必要时再辅之以财政补贴等作为还款承诺的公司。数据显示，在2009年5月末，地方财政投融资平台平均资产负债率约60％ ，平均资产利润率不到1．3％，特别是县级平台几乎没有盈利，因此偿债压力很大。

(二)债务增长速度过快，债务风险集中

2009年是进入2l世纪以来中国经济最为困难的一年，在国际金融危机的影响下，我国出口遭受重刨，而围内内需不足局面短期难以改善，因此投资成为拉动经济的重要保证。为配套中央的4万亿政府投资，绝大多数地方融资平台搭乘了应对国际金融危机一揽子刺激政策的便车，大举借贷，地方财政投融资平台得到了爆炸式的发展，中国银监会的数据表示，各级地方政府融资平台在2009年迅速增长到8000多家。《关于2009年度中央预算执行和其他财政收支的审计l丁作报 (以下简称“报告”)披露，在审计调查的18个省、16个市和36个县的2．79万亿元地方债务中，2009年以前形成的债务余额为1．75万亿元， 占62．72％；2009年新增1．04万亿元，占37．28％，而这新增债务中，超过一半是来自地方财政投融资平台。另一则数据显示，2008年初，全国各级地方政府财政投融资平台的负债总额才1．7万亿元，而到2009年5月末，负债总额已飙升至5．26万亿元(绝大部分为银行贷款)，在短短一年半里，负债总额增加了209％!

(三)过分依赖土地财政

我国地方财政投融资平台债务与土地挂钩现象严重，地方政府以土地作价或者未来土地收益做抵押进行投融资担保的行为十分普遍。央行行长周d,JII认为，地方融资平台的融资规模较大，其中以土地为抵押的借款和南城市政府进行综合还款的项目最值得关注。因为国家宏观调控政策具有较大的不稳定性，任何出台的土地、房地产调控政策，都可能会使地方财政投融资行为受到影响，这也使得地方财政投融资平台的债务风险也具有很大的不确定性。自2010年4月房产调控新政以来，国内一线城市的土地价格跌幅较大，不少城市甚至出现了严重的流拍现象，这也进一步加剧了地方财政投融资平台债务风险。

二、我国地方财政投融资平台债务风险产生的原因

(一)地方财政投融资平台承担项目的公益性

“市场失灵”是财政投融资的重要理论依据之一。一般来说，地方投融资资金主要用于社会经济发展迫切需要、投资周期长、风险大、收益小，企业不愿意投资的领域，如基础产业和基础设施等方面，其投资项目具有较强的公益性。它充分考虑了外部性因素，追求的更多的是整个社会效益的最大化，而忽视了对项目本身的成本收益分析，难以通过自身运营实现还本付息，这种风险收益的不对等，是地方财政投融资债务风险形成的重要因素之一。

(二)投融资渠道单一

近年来，随着地方财政投融资平台的发展，BOT、ABS等新型的投融资方式在基建项目上也得到了积极的运用。但是，从总体来看，地方政府投融资平台的主要融资渠道仍集中在银行信贷方面(特别是短期借贷)，投融资渠道过于单一。由于银行信贷容易受宏观经济形势、国家货币政策和银行风险控制态度等因素的影响，因此政府投融资平台依靠单一的银行融资渠道将面临较大的不确定因素。若央行提高各商业银行存款准备金率，控制银行放贷，则地方财政投融资平台公司就容易造成资金链紧张，公司难以周转的状况，产生债务风险。

(三)地方财政投融资宏观管理不规范

1．财政投融资规模的软约束性。一般来说，地方的财政投融资规模应随着经济发展状况的不同而变化，并体现国家的宏观调控政策。在经济过“冷”的时候，可以相应扩大财政投融资规模，在经济过“热”时，应减少财政投融资规模。在中同当今的行政体制下，地方政府官员主要对上负责且任期通常较短。在这种体制下，地方官员为了政绩的需要，大建形象工程，很容易出现经济过“热”，财政投融资规模也“热”的局面。而我国的地方财政投融计划基本不受上级部门和本级人大监督，因此具有很大的随意性。

2．资金投向的非规范性。因为我国大部分地方政府均没有编制财政投融资计划，部分政府规定对辖区内重要项目资金使用情况进行审核、监督，但也没有对财政投融资资金的具体投向进行细致的规定，因此就容易出现资金的串用情况，滋生腐败，造成财政投融资资金使用效率低下。

(四)地方财政投融资微观管理不健全

1．缺乏健全的运作机构。我国目前的地方财政投融资运作机构不统一，地方财政信用管理五花八门，有的由综合计划处(科)主管，有的由资金管理处(科)负责，有的则归入信托投资公司，而且这些机构又与预算内各职能处室之间存在交叉和摩擦，职能不清和权责不明的现象严重，资金运用被分割在多个部门，出现了多头领导、管理分散、缺乏规范性，没有形成必要的运作体系，造成难以明确确定财政投融资平台的债务规模。

2．缺乏健全的运作制度。我国大部分地方财政投融资的制度建设还没有摆上议事日程，因此在许多方面出现管理上的空白，诸如投融资业务的开展、投资方向都缺乏明确的法律规范和制度规定，运作范围不明确，投融资主体权责不明，导致有关部门或机构行为随意性较大。一个健全的运作制度，一定是一个权责统一的制度，投融资主体权责不明，导致对债务风险的监管异常困难。

三、我国地方财政投融资平台债务风险防范对策

(一)地方应加强财政投融资资金管理和监督

首先，地方财政部门应对投融资资金设立专户管理，实行专账核算，专人负责，对公益性融资项目要按照贷款项目计划专款专用，不得串用、挪用，按项目进展情况使用资金，不得提前透支和超额使用，确保资金使用效益最大化。其次，地方政府应加强对融资资金使用情况的检查和监督，地方政府审计部门应对各融资主体投融资情况、项目实施情况、偿债及风险防范等情况进行专项审计监督，并将审计结果汇总专题报告给地方人大和政府；国有资产管理部门也应加强对政府投融资平台的监管，确保财政投融资资金的有效使用，杜绝腐败行为的发生。最后，地方政府应加强对各投融资主体管理者的管理，实行问责制度，对资金使用不当造成重大损失的管理者，应依法追究法律责任。

(二)完善管理结构，将地方财政投融资平台债务纳入政府债务管理的范畴

根据汉娜的债务风险矩阵理论，地方债务也可划分为显性负债、隐性负债两种类型。显性负债受关注度高，一般纳入政府预算管理，监督严格，而隐性负债通常缺少有效统一的监测管理制度，隐蔽性强，已成为中国地方债务风险的主要出险区。地方财政投融资平台债务很大一部分属于地方政府担保的债务，因此多属于隐性负债。将地方财政投融资平台债务纳入政府债务管理的范畴，严格按照政府债务风险控制标准审核，可以有效地监控地方财政投融资行为。

将地方财政投融资平台债务纳入政府债务管理的范畴，还需要区分不同类型的财政投融资平台，采取分类管理的办法，有区别地采取措施规范地方投融资平台的债务融资行为。对于那些承担基础设施项目或市政项目投资建设和运营职责的投融资平台，其收益不足以承担还本付息责任，需要地方政府或财政予以信用支持和还本付息支持的，必须将平台公司的财务条件与地方政府的债务负担水平结合起来考虑，将地方财政投融资平台公司债务纳入政府债务的口径，对于超出地方政府债务风险控制水平的，要限制其投融资规模，并采取措施降低其负债水平；对低于地方政府债务风险控制水平的，仍可允许平台公司适度进行债务融资。

(三)引进民间资本， 实现投融资渠道的多元化

目前地方财政投融资平台的融资来源中，银行信贷占较大比重，而且银行短期债务占相当比例，投融资渠道单一，这使得其投资风险不能通过有效的资产组合得以分解。民间资本具有充裕性、竞争性等优点，投资更具效率和理性。我国民间资本经过二十多年的发展，已积累到一定规模，达到l0万亿元，而且近年来国家也逐渐放开对民间资本行业准人限制。因此，地方政府应积极引进民间资本，根据项目的特性，灵活选用BOT、PPP等项目融资方式，发行信托产品和企业债券，通过地方融资平台和民间资本的双重结合发挥杠杆作用，使成本控制更具优势。这样不但民间资本能够获得一定的回报，而且也能够扩大地方项目建设的资金来源，解决地方政府财政收支平衡问题，降低投融资平台的债务风险，实现投融资渠道的多元化。

(四)建立完善的地方财政投融资管理体系和制度

首先，可以建立由地方财政部门主导的，审计、国有资产管理部门和银行参与的财政投融资管理机构，财政部门统筹规划。财政不仅要加强对财政投融资平台的投融资行为的管理，更要加强对其债务的管理，严格控制负债规模和负债率，确保地方财政投融资平台公司融资规模和资产相匹配。其次，地方财政部门要因地制宜，会同相关部门研究制定促进投融资平台规范管理、防范风险、健康发展的办法，建立一整套财政投融资机构的管理法规体系，以确保财政投融资的投向、贷款利率、操作方式等符合政府的政策意图。最后，地方政府财政部门可以建立偿债专项基金，根据财力增长情况，从预算内安排一定比例资金有计划地回购政府的公益性项目债务，防止债务规模的进一步扩大而造成的财政风险和金融风险。

来源/：袁高峰《山西财税》2010（8）