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石油与国家安全、能源战略、国际政治密切交织——关系着国家的政治、经济安全与发展的大局。目前，由于全球的石油市场主要由几个工业大国所操控，一国难以确保自己国家的石油供应。并且，虽然能源外交已经成为各国普遍使用的外交策略，但是不能从根本上解决一国的石油供应日益严峻的局面。因此寻求国际能源合作，成为缓解石油对经济发展瓶颈作用最佳方式的选择。然而在能源问题逐渐政治化的前提下，在敏感的政治局面中，若完全依靠国际合作，就可能引发不必要的连锁反应，甚至于引发主权问题、战争问题，如中东战争的爆发就是一个很好的例证。如何权衡石油储备中的国际合作与国内法律建设就成为值得研究的内容：一方面要实现石油储备上的安全目标，国际合作才是必然的选择；而另一方面因各自国家利益所致，不能过分依靠国际合作，还需依靠国内的法律来规范石油储备行为。 一、中国石油储备的法律建设和国际合作现状 我国的石油法律制度体系还处于起步状态，国内的一些重要的法律、法规还在建设之中；在国际领域，虽然还没有大范围地参与到国际能源合作之中，但是一向保持着积极的态度。 (一)中国石油储备国内法律建设的现状 我国现行的法律体系中与石油相关的法律法规包括：宪法中的相关原则性规定；有关石油的法律、行政法规和部门规章；相关法律中的石油安全条款；以及涉及能源安全的其他规范性文件。但是石油储备法律制度的基本法《石油储备法》还未提上立法的议程，其他的法律配套还存在欠缺。 (二)中国参与国际能源合作的现状 目前，我国已经参与到了许多的国际能源合作事务中，以中国参与国际能源机构的各项事务深化的程度来划分，可以分为一般型合作、对话型合作与实质型合作三类。其中属于一般型合作的对象主要包括有国际能源机构、欧佩克和八国集团，因为我国都不是这些机构的成员国，因此其合作的方式仅限于参与、观察等主要形式。属于对话型合作的机构主要包括独立石油输出国集团、国际能源会议、世界能源理事会、世界能源大会、能源宪章、经合组织等，我国已经加入这些机构，成为了成员国，因此参与的程度大大加深，其活动主要表现为积极参加相关论坛，定期进行对话，商议有关的合作事项。属于实质型合作的对象主要包括联合国贸发会、欧盟、亚太经合组织、海合会、东盟、上合组织等，我国与这些机构的合作，已经深入到了具体的环境与能源各方面的事务中，制定具体的能源合作计划，签订相关协议的程度。 二、国外石油储备法律的经验 法、美、德三国的石油储备制度在世界走在前列，三国的石油储备制度既有共性，又有个性，但归根结底是与各国的实际情况相适应的，其主要的特色都是以国内的法律建设作为基础，并重视参与国际能源合作。 (一)以国内法律建设为基础 法、美、德三国在其石油储备体系建设的不同阶段，无一不是以法律或法令的形式来明确政府和企业的储备义务及处罚措施，并且随着形势的变化，不断对其进行调整。法、美、德三国都分别有自己的石油基本法，对石油储备进行具体指引和规范。例如法国的《关于工业石油储备库存结构的第58—1 106号法》(1958年颁布，1975年修改)、美国的《能源政策与保护法》(1975年颁布)、德国的《石油及石油制品储备法》(1978年颁布) J。具体来说，三国对石油储备建设的一些重大问题在法律、法规文本上都有明确的规定，如石油储备的目标、规模、体制、管理、资金、方式、布局、动用、销售与分配等。不同的是，美国的石油储备法特别详细地规范了政府拥有的战略石油储备建设的责任，对民间储备却没有明确的法律规定，而德、法两国的石油储备法则对民间储备与政府储备都有明确的规定。此外，在法国，有关石油储备的数量通过规章条例加以规定，目的是使规定具有一定的灵活性和可操作性。 (二)以建立适合国情的石油储备模式为保障 石油储备模式是国家石油储备运行中的核心内容，也是石油储备法律制度在实践中的体现。从石油储备模式看，法、美、德三国根据本国法律和国家自身的特点以及经济发展的不同阶段，选择了合适的储备模式，同时形成了多层次的综合石油储备体系，以及多元化的民间储备管理和运作机制。…… 三、国内法律建设和国际合作的辩证关系分析 美国人罗伯特·基欧汉(Robea．0．Keohane)认为：合作是一个过程，需要通过谈判将各个独立的个体或组织的行为变得互相一致起来。当一国政府遵从的政策被另外国家的政府视为能够促进对彼此目标的相互认识时，政府间的合作就会发生。然而，合作并不意味着没有冲突，而是与冲突混合在一起，并说明要努力去克服潜在或现实的冲突。合作只会在行为者认为他们的政策处于实际或潜在的冲突的情况下，而不是和谐的情况下才会发生的。因而合作 的实质不是不存在冲突，而是能够对冲突或是潜在的冲突作出正确的反应 J。在石油储备领域正是体现了这种冲突与避免冲突的辩证关系：一方面，随着世界能源危机的加强，各国需要调整本国的能源政策和法律加强国际合作，避免冲突的出现；另一方面，由于各国利益的不同，还需加强国内石油储备的法律建设，保证石油储备立法的相对独立性。 (一)国内法律建设与国际合作的统一 国际能源合作与各国石油储备国内法律建设的目标是一致的。法律是石油储备中极其重要的一环，对石油储备的顺利进行起着保驾护航的作用。国际能源合作的目标是通过合作，制定国际范畴中的法律规则，维护国际社会的能源安全，并且通过国际合作机制的实施使各国的合作者都能获得最大的效益。而石油储备国内法律建设机制运行的终极目标也是要保障能源供给和能源安全，通过石油储备使国家在这方面获得最大化的利益。既然国际能源合作和国内法律建设都是从这一点出发的，那么在加强国内石油储备的法律建设中，就可以将国际合 作作为一项重要的策略来实施。我国一贯奉行“互利合作、多元发展、协同保障”的新能源安全观，高度重视并积极参与国际能源合作。 此外，各国的能源政策与法律都强调了要加强国际能源合作。一般情况下，国际上将一个国家或地区的石油净进口量与石油表观消费量之比，称为石油对外依存度。对外依存度是反映能源安全形势的重要指标。从经济学角度来说，一种商品的对外依存度越高，说明该种商品对外国的依赖程度越大，与世界市场的关系也就越密切，受世界市场价格波动、产能下降等国际因素的影响也就越大。石油储备是一项事关国家经济安全的系统工程。随着石油对外依存度的提高，要完成这样的工程建设，没有法律法规的保障是不行的。因此，许多国家为保障石油储备规范建设的顺利进行，毫不例外地选择了国际合作的途径，通过法律强调国际能源合作的重要性。我国大多数立法中都涉及了国际合作的规定。国际能源合作更是我国能源外交的有力补充，在一定程度上缓解了我国在石油领域中的短缺危机，逐步寻求适度的多边主义合作，配合能源外交，以而真正解决我国的石油储备问题。 (二)确保石油储备国内法律建设的独立性 在强调国际能源合作重要作用的同时，为确保本国的利益，还需保证国内石油储备法律建设的独立性。这是因为第一，国际能源问题政治化倾向高，虽然依靠一国的国内法不能独立解决，需要加强合作，但同时应该保证自己国家在立法中的权威性，这是处理政治问题的核心，即处理国际问题中既加强合作又坚持主权的原则。因此，坚持国内法律建设的完善与国际合作之间的辩证关系，成为一国石油储备立法的重要指导。第二，石油储备的发展还需显现各个国家的特色，通过有针对性的法律规定才是解决问题的关键。以我国为例，近年来石油进口的激增造就了我国能源安全逐渐弱化。在东亚地区，我国的经济发展迅速，无法向美国和欧盟那样，在周边国家寻求合作伙伴，以解决石油危机，必须将眼光放大放远，在全球范围内寻找国际能源合作伙伴，求得解决短缺问题，以弥补我国的劣势。因此国内的石油储备法律制度的制定中需要明确我国立足世界合作的这一主题。同时，随着我国海外能源企业的业务拓展，能源规模的扩大，能源运输的国际化，使得国际能源合作的内容有了导向性，在国内的立法中增加经济利益如何通过有特色的专门立法来保证的内容，这是国内石油储备法律规定中需要具体体现的。第三，国际能源组织机构要求各国通过自己的石油储备国内立法参与国际能源的合作。目前，国际能源的组织众多，大多数机构均将成员国之间的长期能源政策合作作为保证写人章程，其协约中对石油储备作出了诸如石油储备规模等的硬性规定。作为石油消费国的最大国际经济组织的国际能源机构还专门作出了规定，其基本文件《国际能源纲领协议》第66条规定， 各国都应制定依照国际能源计划协定所对应的国内法律，这既是积极参与国际能源合作的表现，又是执行国际能源合作协议的必要内容。因此，世界各国要想融人国际能源事务合作，必须在国际能源机构制定的规则层面上与这些机构沟通与对话。这就首先需要在各自的国内立法中，以不同的立法形式明确与国际机构合作的具体规定。 四、中国石油储备法律建设的路径选择 分析了石油储备的国内法律和国际合作的关系，借鉴国外石油储备法律的成功经验，我国应以完善国内的石油储备法律为基础，辅之于强调国际能源合作的措施，才会更有助于我国解决石油储备的问题。 (一)完善国内石油储备的立法体系 石油储备立法是保障石油储备各项工作顺利实施的必要条件，法、美、德三国均制定了国家石油储备所需的法律法规和政策措施。因此，我国也迫切需要加强石油储备立法体系的建设。首先，制定《能源法》作为石油储备法律建设中的基本法，来统领和指导具体的石油储备行为。其次，制定《石油储备法》，规范石油储备建设。我国石油储备立法的基本内容至少应该涵括：石油储备建设的基本定位；石油储备建设的中长期目标和发展规划；石油储备的体系和模式；石油储备的决策、管理、运营和监督机构以及各机构之间的定位；储备石油的建设资金来源和运作方式；石油储备的动用和应急程序等。由于石油储备是事关国家与产业安全的战略性工作，因此必须做到有法可依。最后，制定石油储备配套体系的相关法律规定，如《能源安全规则》《石油发展战略规划》等一系列有助于石油储备完成的配套法律规则，通过一系列法律的制定，完善我国的石油储备的整体法律体系，为石油储备的建立和完善 提供必要的法律制度支撑。 (二)确定“三位一体”的石油储备模式 完善的石油储备法律必须得到很好的运行才能实现其法律制定的目的，否则法律只会成为死的条条框框。石油储备模式的建立是将法律规定落实到具体运作中的一项重要的措施，因此成为石油储备法律机制中的关键。我国在石油储备法律制度的建设过程中可以借鉴法、美、德三国的石油储备内在运行机制，即遵循“政策、法律和管理体制”三位一体的思路，使得关于石油储备的政策、法律和管理体制三者之间相辅相成，共为合力，消除我国石油管理中 存在的“重政策轻法律，重部门管理轻综合调控”的弊端。在具体模式的建构中应以中国自身的特点为主流，吸收国外成功的模式，各方相互配合、相互协调，形成一个完整的储备管理体系。国家发改委于2007年4月10日公布的《能源发展“十一五”规划》理顺了中国石油储备管理层级关系，其中决策层是国务院的能源主管部门(国家能源局)，下设国家石油储备办公室作为具体办事机构；管理层是国家石油储备中心(2007年12月18日正式成立)，负责国家石油储备基地建设和管理，承担战略石油储备收储、轮换和动用任务，监测国内外石油市场供求变化；执行层包括陆续成立的石油储备基地，未来将组建的石油储备联盟，也包括承担储备义务的民营企业。 (三)法律规定强调“国际能源多边合作机制” 从法、美、德等国的石油储备国内法律建设的现状中可以看到，这些国家对参与国际能源合作的重视，因此在我国也应该有些借鉴。在石油储备的立法中明确规定鼓励国际合作，并可以强调多样化的合作机制。首先，加强与国际能源机构的合作。国际能源机构是石油消费国政府间的经济联合组织，其在国际能源合作、能源供应保障、能源储备法律制度建设等方面有丰富的经验和实践。我国可与国际能源机构建立定期的对话机制，互相通报各自的石油供需情况，同时国际能源机构也需要中国。因此通过法律规定，以法律形式约定双方在能源节约与效率、能源开发与利用、能源行业的外围投资和贸易、能源供应保障、环境保护等方面的合作，才能更好地进行国际能源合作。其次，应积极参与欧佩克、海湾合作组织、东盟以及上海合作组织等机构的能源协作，协调各国石油储备政策，共同应对区域石油危机。与这些组织的多边合作法律制度，可以借鉴国际能源机构的运作机制，对解决石油储备建设过程中出现的一系列法律问题作出具体的规定。最后，重视多边国际能源合作条约的重要作用。 多边国际能源合作条约为中国参与国际能源合作搭建了基础性的框架，构成开展经贸合作的基础性法律文件，因其在缔约国所具有的法律效力的制约，成为了双方能源合作的法律基础。同时还应重视政府间协议和企业间协议，它们也成了国际能源合作的重要依据。政府间协议由缔约国双方的政府签订，属于国家间的条约，由国际条约法调整，在缔约国之间发生法律效力，其效力等级较高。企业间的协议直接规定双方当事人的权利义务，是对政府间合作协议的具体落实。 总之，能源危机的出现、工业大国操控石油市场以及经济建设对石油供应的依赖，使各国必须寻求国际能源合作来解决石油问题。针对一国的石油储备而言，国内的法律建设与国际能源合作同样起到了重要的作用，然而在能源问题逐渐政治化的前提下，我们应该在国际能源合作的背景下，坚持国内法律建设的优先性。在我国，由于石油储备的立法还处于起步阶段，应该首先健全国内的石油储备法律，同时强调国际合作机制的重要作用，这样配合起来才能真正完成我国的石油储备的法律建设任务。 文/刘 莉 ，曾 加 http://www.wenhaiw.com |
